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在否決了王綰等人封建諸侯的建議後，始皇分天下為三十六郡，郡下設縣。郡的長官為郡守，縣的長官為縣令，都有副職和屬員。這，就是郡縣制。
郡縣和封建，又有什麼不同？
秦的郡縣制和周的封建制有一個共同特點：都是三級。周，是天下、國、家；秦，是天下、郡、縣。實際上秦的郡和縣，就是由周的國和家演變而來的，甚至是滅國為郡，滅家為縣。然而郡縣與國家，卻有天壤之別。
周的國和家，是封建的結果。天子封建諸侯，是為國；諸侯封建大夫，是為家。家是大夫的，國是諸侯的。諸侯和大夫，是國和家的主人。他們不但有產權，而且有治權，因此是君主——諸侯是國君，大夫是家君。
郡守和縣令，則不是主，而是僕。春秋戰國，他們是國君之僕；秦漢以後，他們是皇帝之僕。郡和縣，都不是他們家的，而是國君或皇帝的。他們之於郡縣，當然沒有產權，甚至沒有治權，只有代理權。換句話說，他們是由國君或皇帝任命和派遣，代表元首管理郡縣的。
因此，郡守和縣令沒有爵位，只有職位。他們的職位也不像諸侯和大夫的爵位那樣可以世襲，反倒可以罷免和調動。也就是說，諸侯和大夫是國和家的當家人，郡守和縣令則只是君權的代理人。
這，就叫“官員代理”。
官員代理，是因為“中央集權”。官在四方，權在中央。集權，就不能再封建，因為封建是分權制。因此，一旦全國為郡縣，邦國就必然變成帝國。至於那元首是叫國王還是皇帝，其實並不要緊。只不過碰巧的是，嬴政的稱皇帝和定郡縣，竟剛好是同時進行的。
秦，理所當然地成為帝國。
變成了帝國的秦，海內為郡縣，法令由一統。躊躇滿志的秦始皇，便開始了他的統一大業。
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