第三章 官僚政治 政事堂 (第3/3頁)
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資格參加會議,也不是宰相。
相反,官階較低的其他官員,如果加授“同中書門下三品”頭銜,就可以參會,也是宰相。這就跟兩漢不同。兩漢的宰相就是三公。其中除丞相可能兩人,其餘都是一人,不會像唐代這樣一群人當宰相,還人數不定,時多時少。
政事堂這個“中央政府”也沒有總理,會議則只有一個輪值主席,叫“執政事筆”,也叫“執筆”。執筆由參加會議的人輪流擔任,有時十天一輪,有時一天一換。顯然,唐代只有“國務會議”和“國務委員”,沒有“國務總理”,當然也沒有“國務院”或“宰相府”。[10]
三省六部,大不同於三公九卿。
但,兩種制度也有相同之處。
相同在於分割相權,只不過方式不同。兩漢的辦法是三權分列,丞相管行政,太尉管軍事,御史大夫管監察。唐代的辦法,則是相互制衡,中書管出令,門下管複核,尚書管執行。尚書有行政權無決策權;中書有決策權無稽核權;門下雖有稽核權,卻既無行政權,更無決策權。
結果,誰都不能一家獨大。
權力制衡的結果,是尚書省虧損最多。尤其是唐玄宗開元以後,左右僕射不再加授“同中書門下平章事”頭銜,從此徹底退出宰相行列。與此同時,政事堂行文則改用中書門下之印,三省體制變成了中書門下體制。
直到這時,政事堂才由國務委員們的會議廳,變成了帝國政務的運作中心,多少有了“國務院”的意思。但,終有唐一代,都沒有兩漢相國或大司馬那樣的職務。權相李林甫和楊國忠的大權獨攬,只是特例,不是制度。
因此,即便政事堂是中央政府,也是有政府無首腦。
這就為後來的政治體制變革留下了伏筆。宋代,三省合為政事堂,與管軍事的樞密院、管財政的三司並列,構成所謂“二府三司”體系。元代,又廢除尚書、門下兩省,讓中書省、樞密院與御史臺成為三大並列機構。最後,中書省也被朱元璋撤消,宰相制度永遠退出了歷史舞臺。
隋唐政改的意義,豈容小覷?
[9]先由門下稽核再由皇帝簽署的是制書,先由皇帝簽署再由門下副署的是敕書。請參看劉後濱《從三省體制到中書門下體制》。
[10]所以錢穆先生說,漢代宰相是“領袖制”,唐代宰相是“委員制”,見錢穆《中國曆代政治得失》。