第四章 官治天下 中央與地方 (第1/7頁)

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官僚制度的第一要素，是機構。

機構分為中央和地方。

中央的是政府機構，地方的是政權機構。

具有政治意義的“中央”一詞，最早見於《韓非子》，原文為“事在四方，要在中央”。這說明戰國末年集權制已成定局，中央與地方的關係也提到了議事日程。[9]

但，中央的真正建立卻要到秦漢。

秦漢帝國的中央，結構和層次非常清楚。機構，是皇宮、相府、卿寺；首長，則是皇帝、三公、九卿。皇帝在漢代也被叫做縣官，宋代則叫官家。這就是說，皇帝不但是天子，是君主，也是最大的官僚。

帝國的政治，豈非官治天下？

中央首長的分工也很明確。皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，九卿是政府部長。宰相三公，丞相管行政，太尉管軍事，御史大夫管監察，三權分列。至於九卿和九寺，則官職與官署同名，其職責是：

太常，負責宗廟禮儀和皇家祭祀；

光祿勳，負責宮殿大門和宮中宿衛；

衛尉，負責宮城屯兵；

太僕，負責皇宮車馬和皇帝出行；

廷尉，負責刑律；

大鴻臚，負責蠻邦事務；

宗正，負責皇親國戚；

大司農，負責國家經濟；

少府，負責工商稅務（用作皇帝私房錢），以及皇帝的飲食起居、醫療保健、文化娛樂；

中尉，負責京城保衛。

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顯然，這裡面只有大司農（財政部部長）、大鴻臚（外交部部長）、廷尉（公安部部長）和中尉（首都衛戍司令），可以算是中央政府官員。其餘，則都是皇帝的家臣：光祿勳是門房和侍衛隊長，衛尉是近衛軍司令，太僕是馬車伕，太常、宗正和少府則是皇帝的大管家。

這實在不太像政府。

然而皇帝的家臣，卻又同時管國務。比如擔任顧問的博士，便隸屬於太常；負責議論的大夫，便隸屬於郎中令；作為秘書的尚書，則隸屬於少府。

家國一體，公私不分，皇家事務和國家政務混為一談，這些都是典型的封建特色──家天下。

其實就連宰相，也一樣。邦國時代，天子、諸侯、大夫的家臣，在內打理家務叫宰，出門擔任副官叫相。宰相這個詞，也是封